El contrato menor

EL CONTRATO MENOR.

1. Introducción.


Hay que tener presente que el contrato menor es el "procedimiento estrella" para seleccionar a los proveedores de las organizaciones públicas locales (en una organización de un presupuesto de unos 60 millones de euros, el 85% de sus necesidades se puede tramitar por el contrato menor), como comentaba el profesor José Antonio Moreno Molina:
  • "Se trata de uno de los problemas más graves de la contratación pública en España, que no ha sido solucionado por la nueva (ya antigua) Ley. Desgraciadamente, todos los objetivos de la norma, recogidos ahora de forma destacada en el art. 1 de la LCSP, hoy TRLCSP quedan en entredicho si los órganos de contratación deciden –como hasta ahora vienen haciendo masivamente nuestras Administraciones, en especial las Corporaciones Locales– utilizar la figura del contrato menor, seleccionando libremente al contratista."
  • "Para muchos Ayuntamientos lo realmente excepcional va a resultar con la nueva LCSP adjudicar algún contrato de obras o servicios por un procedimiento diferente al contrato menor."

Recientemente Francisco Blanco abogaba en una en jornada celebrada en la Diputación de Castellón por la eliminación de esta figura en la futura ley de contratos del Sector Público.

1.1. Novedades del proyecto de LCSP.

El proyecto de Ley de Contratos del Sector Público regula el contrato menor en:

2. La legislación.


2.1. Europea.

2.2. Nacional.

Por su parte la legislación nacional, lo regula en.


2.3. Regional.

3. El contrato menor.


3.1. ¿Qué es un contrato menor?.

Los contratos menores se definen exclusivamente por su cuantía (artículo 138.3º TRLCSP), es decir, aquellas necesidades, cuyo valor estimado, IVA excluido, sea:
  1. Hasta 50.000 euros, cuando se trate de contratos de obras,
  2. Hasta 18.000 euros, cuando se trate de otros contratos.

No obstante, hay una rara especie de contratos que superando con creces dichas cantidades se pueden tramitar como contrato menor. La suscripción a revistas y otras publicaciones, cualquiera que sea su soporte, así como la contratación del acceso a la información contenida en bases de datos especializadas, se puede efectuar, cualquiera que sea su cuantía siempre que no tengan el carácter de contratos sujetos a regulación armonizada, de acuerdo con las normas establecidas en esta Ley para los contratos menores y con sujeción a las condiciones generales que apliquen los proveedores, incluyendo las referidas a las fórmulas de pago (**D.A. 9ª** que regula las normas especiales para la contratación del acceso a bases de datos y la suscripción a publicaciones).

3.2. No se puede utilizar el contrato menor.

No se puede adjudicar una necesidad interna de un bien o un servicio por el contrato menor, si concurre uno de los siguientes supuestos:
  1. Que se esté fraccionando el objeto del contrato con la finalidad de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que corresponda (artículo 86.2º TRLCSP).
  2. Que tenga una duración superior a un año (artículo 23.3º TRLCSP).

La Junta Consultiva de Contratación Administrativa de las Islas Baleares en el Acuerdo de la Comisión Permanente de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de 29 de octubre de 2010 (Informe 4/2010) mantiene que:
  • "Esta Junta Consultiva se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre el fraccionamiento del objeto de los contratos, la más reciente en el Informe 1/2009, de 30 de julio.
  • En este Informe se señala que no se pueden contratar de manera separada, mediante expedientes independientes, las prestaciones que por razón de su naturaleza deberían integrarse en un único objeto o que, consideradas conjuntamente, forman una unidad funcional. Hacerlo puede implicar eludir los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que corresponda, además de dificultar o imposibilitar la libre concurrencia, en el caso, por ejemplo, de fraccionamiento del objeto de un contrato en diferentes contratos menores o negociados sin publicidad. Además, se afirma que se puede hablar de fraccionamiento cuando razonablemente pueda preverse que la prestación objeto del contrato se debe mantener durante un determinado período que excede del plazo de ejecución o de la duración máximos previstos al inicio de la contratación.
  • En este sentido, la existencia de diversos contratos menores, tramitados simultánea o consecutivamente, que tienen por objeto diversas prestaciones que, consideradas en su conjunto, forman una unidad operativa o funcional, puede ser un indicio de que se ha fraccionado un contrato indebidamente —y esto es así con independencia de que el adjudicatario sea diferente en cada contrato, dado que lo que se fracciona es el objeto del contrato—. Ello no obstante, como se ha dicho, este hecho es un mero indicio que debe ser objeto de un análisis más detallado.
  • Ciertamente, en principio y con carácter general, se podría considerar que un contrato menor es contrario a derecho si el órgano de contratación, en el momento de iniciar la tramitación de este contrato, tiene conocimiento cierto — o podría tenerlo, si se aplicasen los principios de programación y buena gestión— de la necesidad de contratar una prestación determinada de carácter o naturaleza unitarios, perfectamente definida, cuyas características esenciales no pueden variar de manera sustancial, que se tiene que llevar a cabo necesariamente año tras año y que responde a una necesidad continuada en el tiempo, y, aún así, tramitase diferentes contratos menores y eludiese las normas más exigentes de publicidad y procedimiento.
  • En otros casos, el contrato menor podría considerarse ajustado a Derecho, pese a que es aconsejable cumplir, más allá de lo que exige la Ley, los principios de publicidad y concurrencia.
  • En definitiva, corresponde al órgano de contratación programar adecuadamente el gasto público y valorar el contenido de la prestación que se tiene que contratar y las circunstancias presentes en cada caso, para tomar, a continuación, la decisión más adecuada".

3.3. Límites del contrato menor.

Además, una vez adjudicado el contrato menor:
  1. No se puede prorrogar el contrato (artículo 23.3º TRLCSP).
  2. No se pueden revisar los precios (artículo 89.2º TRLCSP).

3.4. La modificación del contrato menor.

El Informe 4/2001, de 4 de abril, sobre la modificación contractual de los contratos menores de la Junta Consultiva de la Comunidad de Madrid concluye que:
  1. "Que como consecuencia de una modificación contractual no se pueden superar los límites cuantitativos que establece la LCAP cuando el contrato principal se ha tramitado como un contrato menor.
  2. Que un contrato menor, como consecuencia de una modificación contractual no podrá transformarse en un procedimiento negociado sin publicidad por razón de la cuantía, ni tramitarse otro contrato menor, por el análisis realizado en las consideraciones 6ª y 7ª de este informe.
  3. Que los órganos de contratación en los contratos de consultoría y asistencia vinculados a la ejecución de un contrato de obras, y en concreto en los de dirección, supervisión, control de ejecución y mantenimiento de obras e instalaciones, deberán elegir el procedimiento de contratación más adecuado a la naturaleza del objeto del contrato que se licita. Dadas las limitaciones cuantitativas y temporales que establece la nueva regulación de los contratos menores, no se considera idónea esta figura para los contratos que tengan los objetos mencionados".

3.5. Tramitación del contrato menor.

Si partimos de la configuración de un proceso de compras y de las fases definidas en el mismo:
  • la aprobación del expediente;
  • la selección de la empresa y
  • la ejecución del contrato.

y teniendo en cuenta lo que literalmente nos dice la normativa vigente de contratación administrativa podemos decir que el contrato menor necesita:
  • En la fase de aprobación del expediente:
    • Presupuesto de las obras o el proyecto cuando normas específicas así lo requieran.
    • Informe de supervisión, si el trabajo afecta a la estabilidad, seguridad o estanqueidad de la obra (art. 125).
  • En la fase de selección del proveedor:
    • Adjudicación directa a cualquier empresario con capacidad de obrar y que cuente con la habilitación profesional necesaria para realizar la prestación.
    • Aprobación del gasto.
  • En la fase de ejecución del contrato:
    • La incorporación de la factura. Sobre la factura hay que recordar que:
    • Publicar trimestralmente la información relativa a los contratos menores. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. En lo que toca a la contratación pública tenemos lo siguiente en su artículo 8 establece que: "Los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título deberán hacer pública, como mínimo, la información relativa a los actos de gestión administrativa con repercusión económica o presupuestaria que se indican a continuación:
      • a) Todos los contratos, con indicación del objeto, duración, el importe de licitación y de adjudicación, el procedimiento utilizado para su celebración, los instrumentos a través de los que, en su caso, se ha publicitado, el número de licitadores participantes en el procedimiento y la identidad del adjudicatario, así como las modificaciones del contrato. Igualmente serán objeto de publicación las decisiones de desistimiento y renuncia de los contratos. La publicación de la información relativa a los contratos menores podrá realizarse trimestralmente.
      • Los sujetos mencionados en el artículo 3 deberán publicar la información a la que se refieren las letras a) y b) del apartado primero de este artículo cuando se trate de contratos o convenios celebrados con una Administración Pública. Asimismo, habrán de publicar la información prevista en la letra c) en relación a las subvenciones que reciban cuando el órgano concedente sea una Administración Pública".

3.6. Los gastos menores subvencionables.


En la administración local, hay muchos gastos subvencionados por otras entidades públicas.
El artículo 31.3º de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en la redacción dada por la disposición final quinta de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación («B.O.E.» 2 junio) establece que:
  • "Cuando el importe del gasto subvencionable supere las cuantías establecidas en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector público para el contrato menor, el beneficiario deberá solicitar como mínimo tres ofertas de diferentes proveedores, con carácter previo a la contracción del compromiso para la obra, la prestación del servicio o la entrega del bien, salvo que por sus especiales características no exista en el mercado suficiente número de entidades que los realicen, presten o suministren, o salvo que el gasto se hubiere realizado con anterioridad a la subvención.
  • La elección entre las ofertas presentadas, que deberán aportarse en la justificación, o, en su caso, en la solicitud de subvención, se realizará conforme a criterios de eficiencia y economía, debiendo justificarse expresamente en una memoria la elección cuando no recaiga en la propuesta económica más ventajosa."

El Informe 15/09, de 25 de septiembre de 2009. «Aplicación de los procedimientos de adjudicación o del contrato menor para la contratación de una obra cuya financiación está sujeta a la Ley General de Subvenciones» concluyó en su apartado 5º que: “En cuanto se refiere a como se conjugan los importes diferentes de los contratos menores, cabe señalar que sin duda es un defecto de la Ley de Subvenciones no prever la adecuación de la misma a los posibles cambios que se generen en la Ley de Contratos del Sector Público, pero sobre su contenido esta Junta Consultiva no puede expresar opinión al no constituir parte la especialidad consultiva atribuida a la misma”.

3.7. Problemas en la tramitación de los contratos menores.

No obstante, sobre cómo tramitar los contratos menores siempre han existido dudas.

Para analizar estos problemas recurro a la doctrina dada por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa (en adelante JCCA) sobre el tema, que entiendo válida al no haberse introducido modificaciones sustanciales en la regulación de los contratos menores.Sobre cómo tramitar los contratos menores la JCCA ha defendido dos posturas:

1. Qué solo son exigibles los requisitos literalmente previstos en la ley (actuales artículos 111 y 138.2ª):

2. Qué además de los requisitos de actuales artículos 111 y 138.3º, es necesario respetar las normas esenciales de toda la contratación administrativa y las normas propias de aprobación de gastos. En los citados informes 40/1995 de 7 de marzo y 13/96, de 7 de marzo de 1996, la JCCA nos dice que:
  • Hay que respetar:
    • Los requisitos comunes a todos los contratos (antiguo art. 11.2º RDL 2/2000):
      • La competencia del órgano de contratación,
      • La capacidad del contratista,
      • La determinación del objeto del contrato y
      • La fijación del precio.
    • Los requisitos derivados de las normas presupuestarias que regulan el proceso de ejecución del presupuesto:
      • La existencia de crédito adecuado y suficiente,
      • La fiscalización previa de los actos de contenido económico,
      • La aprobación del gasto.
    • Los requisitos propios del sistema procedimental de los distintos contratos:
      • Si es obra el presupuesto o el proyecto cuando normas específicas lo requieran.
      • La aprobación del gasto.
      • La existencia de crédito adecuado y suficiente
      • La fiscalización previa de los actos de contenido económico, en función de la cuantía.
      • La factura.

  • No habría que cumplir:
    • Con los principios de publicidad y concurrencia. Si bien estos principios son la regla general en toda la contratación, cuando una ley lo autorice se puede proceder a la contratación sin publicidad y sin concurrencia, (art. 11.1º RDL 2/2000) y los contratos menores son, según el antiguo art. 57, una excepción.
    • Incluir los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de prescripciones técnicas en la tramitación del expediente de contratación.

3.8. La dificultad de conciliar los contratos menores con la regulación de la contratación administrativa.


Quizá la JCCA diga una cosa y la contraria en un mismo informe porque no tiene otra alternativa.

Los principios y requisitos exigidos por las normas de contratación, presupuestarias y procedimentales son exigidos como garantías del procedimiento de contratación y decidir qué garantías legales son o no prescindibles es algo bastante delicado como la misma JCCA reconoce en sus informe sobre el tema.

Como dice el informe 40/1995 de 7 de marzo y 13/96, de 7 de marzo de 1996 el objetivo de “simplificar el procedimiento jurídico administrativo de contratación mediante la potenciación de los contratos menores, difícilmente se concilia con la exigencia de otros requisitos o de requisitos más rigurosos que los establecidos en su regulación específica."

Y es que si las normas exigen ciertos requisitos será por algún motivo, así:
  1. Hay que garantizar que si una organización pública se gasta fondos públicos es porque hay una necesidad de un bien o un servicio que no se puede satisfacer con los recursos propios, (artículo 22, como más o menos antes nos lo exigía el art. 73 RD 1098/2001 ).
  2. Hay que garantizar que lo que cuesta satisfacer dicha necesidad es el precio general de mercado, precio que deberá ser adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato (articulo 87).
  3. Hay que garantizar que hay dinero, porque si no existe o es insuficiente la sanción es la nulidad de pleno derecho (artículo 32 c)), por lo tanto, se deberá incorporar el certificado de existencia de crédito o documento que legalmente le sustituya (artículo 109.3º ).
  4. Hay que garantizar que la empresa que se propone contratar tiene capacidad de obrar, solvencia y cuenta con la habilitación profesional necesaria para realizar la prestación), porque, en caso contrario, el contrato también es nulo de pleno derecho (artículo 32 b) ).
  5. Hay que garantizar que la necesidad existente se puede satisfacer a través del procedimiento de adjudicación del contrato menor (es decir, que el valor estimado del contrato, IVA excluido, no supera los límites legalmente previstos; que no se ha fraccionado el objeto del contrato con la finalidad de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que corresponda; y que no tenga un duración superior a un año).
  6. Hay que garantizar que el órgano que contrata es el órgano competente (según la D.A.2ª segundo párrafo) para adjudicar el contrato y aprobar el gasto (artículo 109).
  7. Por último, hay que garantizar que el contrato es cumplido en su totalidad, según lo acordado y a satisfacción de la Administración (artículo 222), acreditando la firma en la factura (art. 72. 1º g) del RD 1098/2001) que el contrato se ha cumplido, siendo desde dicho instante cuando se comenzaría a computar el plazo de 30 días para su pago (artículo 216.4º ) y, en su caso, el plazo de garantía.

En cuanto a la tramitación de los contratos menores, creo que la cuestión debe enfocarse más que desde el plano legal, desde la ética de la gestión pública. Se pueden seguirse dos posturas:
  1. Aprobación del gasto + factura (artículo. 111 TRLCSP). Es decir, no hacer nada. Postura, justificada en:
    1. “Con los contratos menores de suprimen la realización de determinados trámites y requisitos exigiendo el cumplimiento de los requisitos imprescindibles.”[3]
    2. “La celebración de un contrato menor sólo o únicamente requiere los requisitos establecidos” en los actuales arts. 111 y 138.3º.[4]
  2. Qué además de aprobar del gasto y la factura, es necesario respetar las normas esenciales de toda la contratación administrativa y las normas propias de aprobación de gastos, respetando la publicidad, garantizando la concurrencia y la libre competencia.[5]

Según el apartado 3º de la Disposición final segunda Títulos competenciales: "A los mismos efectos previstos en el párrafo anterior tendrán la consideración de mínimas las exigencias que para los contratos menores se establecen en el artículo 111.1º y tendrán la consideración de máximos las cuantías del artículo 138.3º."

Últimamente se están sucediendo algunos pronunciamientos vinculados a la necesidad de respetar un mínimo los principios básicos de concurrencia y publicidad (ésta última aunque sea tras la adjudicación) todo ello para lograr una máxima eficiencia en la utilización de recursos públicos.

La Junta Consultiva de Andalucía ha indicado recientemente: “El contrato menor es un tipo contractual de carácter excepcional y su utilización procede para contrataciones específicas y no para contrataciones sucesivas que puedan producir un fraccionamiento irregular del contrato”.

Y la Junta de la Comunidad de Cataluña: “La suscripción de contratos menores sucesivos para la adquisición de bienes o servicios que se requieren repetidamente, por responder a necesidades de carácter recurrente, periódico o permanente, puede no ser el mecanismo más adecuado y más conforme con la normativa en materia de contratación pública para cubrir este tipo de necesidades e, incluso, puede llegar a ser contrario a aquella normativa, según las circunstancias concurrentes en cada caso”.

3.9. Los contratos menores en Aragón se tramitan con publicidad y concurrencia.


La Ley 3/2011, de 24 de febrero, de medidas en materia de Contratos del Sector Público de Aragón establece en su artículo 4.2º sobre los contratos menores que: "En los contratos menores de obras que superen los 30.000 euros y en los de servicios y suministros que superen los 6.000 euros excluido Impuesto sobre el Valor Añadido, salvo que solo pueda ser prestado por un único empresario, se necesitará consultar al menos a tres empresas, siempre que sea posible, que puedan ejecutar el contrato utilizando preferentemente medios telemáticos".


4. Informes y otros recursos disponibles.


Informes de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa:

Informes de la Junta Consultiva de la Comunidad de Madrid:

Comisión Consultiva de Contratación Administrativa de Andalucía
Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón

Informe Junta Consultiva de Contratación Administrativa de las Islas Baleares:

Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Generalidad de Cataluña

Informe Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Canarias:

Informe Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Extremadura:
  • Informe 2/2006, de 1 de diciembre: “Posibilidad de utilizar la figura del contrato menor en los suministros previamente homologados en virtud del Decreto 163/2004, de 26 de octubre”.


Informe Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Galicia:

Junta Regional de Contratación Administrativa de Murcia
  • Informe 03/1997, de 10 de marzo. Obligatoriedad de solicitar para los contratos menores ofertas a varias empresas o bien encargar la ejecución de la prestación a una empresa sin necesidad de recabar más ofertas.

  • Informe 07/2003, de 9 de octubre. Consulta sobre la posibilidad de contratar, por el procedimiento previsto para los contratos menores, contratos de consultoría y asistencia o servicios complementarios de obras o suministros, cuando su duración sea superior a un año.

  • Informe 02/2009, de 18 de junio. Sobre diversas cuestiones relativas a los contratos menores.


Abogacía General del Estado.

Dictámenes del Consejo de Estado u órganos consultivos autonómicos.
Este dictamen demuestra que los contratos menores son contratos como el resto; en un caso de resolución contractual habrá que cumplimentar toda la tramitación como cualquier otro contrato, incluyendo el el dictamen del Consejo de Estado, de hecho, el documento indica:
"̀̀El presente dictamen preceptivo se evacua en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.11 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, conforme al cual la Comisión Permanente de dicho Consejo habrá de ser consultada en los casos de "nulidad, interpretación y resolución de los contratos administrativos, siempre que se formule oposición por parte del contratista y, en todo caso, en los supuestos previstos en la legislación de contratos del Estado"”.


Informes del Tribunal de Cuentas o de los órganos fiscalizadores regionales.

  • INFORME 1189 DE 22 DE DICIEMBRE DE 2016-CONTRATACIÓN MENOR DEL INSTITUTO NACIONAL DE MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES EN EJERCICIOS 2014 Y 2015.


5. Resoluciones y jurisprudencia.


Relación de sentencias:

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 22 de septiembre de 2006 (JUR 2007/91373)(BB.DD. CGPJ). En esta resolución judicial se apreció un “vicio de radical invalidez” con relación a una sucesión de contratos menores al “haberse adoptado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para la preparación del contrato administrativo de asistencia”.


6. Cuestiones prácticas.


Más información en:



  1. ^ Informe de la JCCA 38/05, de 26 de de octubre de 2005.
  2. ^ Informes 40/1995 de 7 de marzo , 13/96, de 7 de marzo de 1996 y 10/98, de 11 de junio de 1998.
  3. ^ Informe de la JCCA 38/05, de 26 de de octubre de 2005.
  4. ^ Informes 40/1995 de 7 de marzo , 13/96, de 7 de marzo de 1996 y 10/98, de 11 de junio de 1998.
  5. ^